Координаты земельного рынка Украины

 

Земельная реформа идет в Украине уже 18 лет. Как ни странно, но сегодня, в 2009 году, единственным программным документом реформы остается Указ Президента Украины, датированный еще 2001 годом - «Об основных направлениях земельной реформы в Украине на 2001-2005 годы». Согласно Указу, конечная цель земельной реформы - «экономически эффективное и экологически безопасное использование земель». При этом одним из первых принципов реформирования земельных отношений названо «включение земли в рыночный оборот», а среди основных направлений государственной земельной политики под номером «4» значится «развитие рынка земель».

 

Таким образом, государственная земельная политика предусматривает создание в Украине земельного рынка.

 

Может ли быть в условиях Украины – страны с рыночной экономикой, по стандартам ВТО, - достигнута цель «экономически эффективного использования земель» без включения земли в рыночный оборот?

 

В странах Европы считается доказанным, что «земельный рынок – это механизм, который при наличии необходимых институциональных сдержек и противовесов, распределяет права пользования и собственности на землю способом, который обеспечивает использование земли и связанных с ней активов экономически наиболее целесообразным способом»; при этом отсутствие эффективного рынка земли характерно для «наименее развитых экономик». [2]

 

Этот вывод Европа сделала эмпирически, наблюдая свой собственный исторический опыт. Мы в Украине, провозгласив курс на создание рыночной экономики, все еще не пришли к единому мнению: быть земельному рынку или не быть. При этом противники рынка игнорируют еще один вывод, извлеченный нашими соседями из своего опыта: отсутствие земельного рынка существенно ограничивает способность страны производить национальный доход. [3]

 

Пожалуй, именно отсутствие консенсуса в обществе и в политикуме по вопросу рынка земли является если не первопричиной неспешного формирования этого рынка, то главным препятствием на пути земельной реформы. Все проведенные до последнего времени социологические опросы свидетельствуют, что в обществе нет критической массы сторонников рынка. Не вдаваясь в причины именно такого общественного мнения, можно с легкостью убедиться, что представленные в Парламенте Украины политические партии следуют в вопросе рынка земли за общественным мнением.[4]

 

Кроме электоральных дивидендов, такая политика приносит ее сторонникам и ощутимые экономические выгоды. Если нет рынка какого-либо ресурса, то невозможно составить сколько-нибудь обоснованное представление о цене этого ресурса. Если отсутствие рынка земли осложнено еще и возможностью получить землю бесплатно, в рамках закрытых процедур, без действенного судебного контроля, без ориентира на перспективные планы использования земель и застройки, то становится ясно, что прозрачный эффективный земельный рынок не появится в стране до полного «внерыночного» перераспределения «основного национального богатства».[5] В одном из своих радио-интервью Президент Украины прямо заявил: «Вже ходять легенди про народних депутатів певних, які мають по одній тисячі, по 2 тисячі, по 9 тисяч землі. Звичайно, для цих хлопців треба ще пару років мораторію, і ми станемо перед фактом, що в людей цієї землі вже немає».[5]

 

Получается замкнутый круг: политики не спешат принимать судьбоносные решения, так как на эти решения нет социального заказа. Ведь предлагать избирателю заведомо провальную программу – себе дороже. Социальный заказ не формируется, так как латифундистам от политики невыгодно вовлечение земли в открытый оборот: это конкуренция, рост цен, контроль.

 

И пока в обществе не сформируется осознание необходимости земельного рынка, ситуация не изменится. Координата «зачем?» останется неизвестной. Политики будут убеждать, что «незачем» и «опасно» [6], а бизнесмены и коррупционеры – молча извлекать из этой неопределенности вполне определенный доход.[7] А общество будет равнодушно взирать на потенциальные возможности земли как актива обогащать нацию в целом, пока распределение национального дохода будет лишено признаков социальной ответственности, прозрачности и подотчетности.

 

Однако без вовлечения земли в рыночный оборот конечная цель земельной реформы – экономически эффективное использование земель – так и не будет достигнута. Это значит, что Украина будет все больше и больше отставать в экономическом развитии от своих соседей, и рано или поздно отечественному политикуму придется делать выбор: сохранить контроль над дряхлеющей экономикой ценой экономической самоизоляции или капитализировать остатки своего влияния, быстро и дешево «слив» национальные ресурсы «нашим партнерам по НАТО».

 

Анализ нашего земельного законодательства позволяет сделать вывод, что правительство (в широком смысле) планировало завершить подготовку к полному вовлечению земель в рыночный оборот до 1 января 2005 года. До этого момента земельный рынок уже несколько лет работал в населенных пунктах, и только земли с/х назначения не участвовали в обороте. Такое разделение – тоже черта государственной земельной политики, ведь уже упомянутый Указ предусматривал «функциональное отделение рынка земель с/х назначения от рынка земель другого назначения».

 

Однако с приближением времени «Ч» становилось ясно, что организационная подготовка к рынку [8] все еще далека от завершения. Кроме того, социальный заказ на рынок оставался незначительным. Поэтому дату введения полномасштабного рынка впервые перенесли – на 1 января 2007 года.

 

При этом уже функционирующий сегмент – рынок городских земель – также явно отставал в своем развитии от планов правительства, и за прошедшие годы мало что изменилось. По сути, рынок 2009 года мало чем отличается от рынка 2002 года, ведь он до сих пор страдает отсутствием главной, принципиальной черты рыночного оборота – конкуренции. Если на рынке нет конкуренции – это не рынок, это вполне советская, социалистическая система распределения ресурсов. А в рамках этой системы невозможно обеспечить использование земли «экономически наиболее обоснованным способом».

 

Полноценное внедрение конкурентных основ приобретения прав на земли государственной и коммунальной собственности, предусмотренное Земельным кодексом Украины 2001 года, сегодня спотыкается о те же правовые и организационные проблемы, о которые спотыкалось 7 лет назад: отсутствие закона о порядке проведения земельных торгов, лицензионных условий для исполнителей торгов, лицензированных аукционистов и лицитаторов. Анализ этих проблем в 2005, 2006 и 2008 годах [9] поражает своим сходством и свидетельствует об очень медленном развитии института торгов.

 

Следует ли удивляться столь вялому и часто противоречивому [10] развитию рынка городских земель, а также стагнации рынка земель сельскохозяйственных? Думается, что текущее состояние этого рынка не является случайным «достижением» переходного периода: с поразительным однообразием и единомыслием законодатели продлевают и «усугубляют» мораторий и «проваливают» аукционы.

 

И вот в 2006 году в Парламенте будто бы назрела «революционная ситуация» - подписанное коалиционное соглашение и Универсал национального единства четко зафиксировали политический консенсус – парламентские партии договорились о полномасштабном введении земельного рынка 1 января 2008 года. Координата рынка «когда» впервые стала не только правовой реальностью, но и элементом политики и плодом политического соглашения. [11]

 

Однако конец 2006 года ознаменовался «творческим развитием» достигнутых договоренностей одной из сторон – Парламентом. Неожиданно уже ставшая привычной дата «1 января 2008 года» дополнилась «отлагательным условием» - теперь для открытия рынка требовались вступившие в силу законы о рынке земель и о государственном земельном кадастре. Любой, кто следил за судьбой законопроектов о кадастре, мог быть уверен, что теперь мораторий – это надолго.

 

Президент в долгу не остался и под Новый год ветировал соответствующий закон. Первые 11 дней 2007 года земельный рынок свободно функционировал – депутаты смогли собраться и преодолеть вето только 12 января 2007 года. Правительство в этой ситуации повело себя в полном соответствии с принципами правового государства – как оно их себе представляет – и разослало нотариусам директиву не оформлять сделки с землей.

 

Теперь координата «когда» стала весьма расплывчатой, привязанной не к дате, а к событию, вероятность которого была и остается чрезвычайно малой. По поводу кадастра существовали антагонизмы между Госкомземом и Минюстом, между государственной вертикалью и местным самоуправлением. Рынок по-прежнему не имел координаты «зачем» – ни для общественного сознания, ни для бизнеса, весомо представленного в отечественной политике.

 

Единственным последовательным государственным деятелем в это ситуации остался Президент Украины. Он лично пропагандировал идею снятия моратория. В полном соответствии с политической программой НУ, с новой редакцией п.15 Переходных положений ЗКУ и «Основными направлениями…» Президент инициировал создание рабочей группы, которая к концу 2007 года разработала проекты законов о рынке земель с/х назначения и о земельном кадастре. [12] Этим проектам так и не суждено было стать законами, они даже не были внесены в ВР, так как сам глава государства с началом 2008 года внезапно прекратил мощную кампанию в поддержку рынка.

 

С тех пор мораторий только «крепчал» - и для этого всегда находились весомые аргументы. Действительно, что за рынок без кадастра? – Значит, нужен закон о кадастре (да и сам кадастр не помешал бы). Земельный рынок – это ведь не оборот участков, это оборот прав на участки, поэтому необходимо создать систему регистрации прав (благо, Закон уже без малого 5 лет существует). Как можно открывать рынок, если неизвестно, где и сколько земли находится – значит, нужна инвентаризация. Можно ли государственную землю продавать так же, как граждане продают свою «земельку»? – Конечно, нет, это же «национальное богатство» в чистом виде, поэтому необходимо определить «особлывости»…

 

Это загибание пальцев – очень хороших пальцев, это все, и еще многое, например, национальная инфраструктура геопространственных данных, действительно нужно для функционирования рынка – живо напоминает роман братьев Стругацких «Второе нашествие марсиан». Городской казначей регулярно разворовывает местный бюджет, однако «прищучить» его никак не удается: «Опять наш казначей отвертелся. В прошлый раз град был необыкновенной силы, в позапрошлый объявилась саранча, а теперь вот он марсиан подстроил - на уровне эпохи, в связи с освоением космического пространства».

 

Ну, марсиане не марсиане, а наша очередная причина для продления и без того бессрочного моратория – вполне на мировом уровне, в контексте глобализации – мировой финансовый кризис. [13]. 4 марта 2009 года ВР во второй раз преодолела вето Президента Украины на закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно предотвращения негативных последствий влияния мирового финансового кризиса на развитие АПК». Этим законом депутаты снова поставили снятие моратория в зависимость от 2 условий, и новой координатой «когда» стало 1 января 2010 года (при сохранении отлагательных условий – вступление в силу законов о рынке земли и о кадастре). Как выразился Адам Мартынюк, «а разве можно масло испортить маслом?»

 

Таким образом, на вопрос «когда в Украине заработает полномасштабный рынок», юрист-формалист ответит: с даты вступления в силу двух упомянутых законов, но не ранее 1 января 2010 года, при условии, что эти законы действительно определят «особлывости» оборота земель государственной и коммунальной собственности и с/х назначения. И он будет совершенно прав, так как с большей определенностью ответить на этот вопрос нельзя. Проблема лишь в том, что:

 

1) разбалансированные институты государственной власти вряд ли смогут выполнить хотя бы часть мероприятий, необходимых для безболезненного вхождения в рынок;

2) принятие закона о кадастре было острой необходимостью еще в 1992 году, однако «воз и ныне там» - только законопроекты множатся;

3) законодатель явно путает правовое обеспечение с институциональным. Закон о кадастре – это ведь не сам кадастр, закон о зонировании – это ведь не само зонирование. Есть яркий пример – закон о государственной регистрации прав на недвижимость: закон есть – регистрации нет; [14]

4) закон о рынке земли – фикция. Опыт участия в рабочих группах по разработке этого законопроекта убеждает, что ничего, кроме положений уже действующих законов, в этот законопроект не вносится. Таким образом, законодательство о земельном рынке уже давно существует, но в силу моратория никогда не применялось в полном объеме;

5) вопрос земельных аукционов откровенно «непроходимый» и «непроходной» - во-первых, «земельщики» в этом разбираются плохо, тут надо «биржевиков», во-вторых, не было и нет на этот закон «спроса» в Парламенте;

6) и последнее – урегулированность в законе «особлывостей» представляется оценочным понятием, и потому субъекты права на обращение в Конституционный Суд Украины смогут блокировать эти законы, буде Парламент их примет, утверждая, что «особлывости» не определены или определены недостаточно.

 

На наш взгляд, координата «когда» станет прогнозируема только в условиях политической стабильности. Как мы могли убедиться, политические декларации и соглашения в наших условиях легко приносятся в жертву «политической целесообразности» и политической конъюнктуре.

 

Обратная сторона этого вопроса – это желание инвесторов участвовать в рынке. Только дееспособное государство, в котором присутствует высокий уровень сотрудничества всех ветвей власти, способно дать гарантии правам, приобретаемым на рынке. Инвестор не будет вкладывать средства в рискованные активы. И если государство неспособно гарантировать инвестору его капитал и права – не личным словом и рукопожатием, а всеми своими институтами и их взаимодействием – то инвестор на такой рынок не придет. Права, негарантированные государством, - это фальшивые деньги. [15]

 

Определить координату «как» не менее сложно, чем «когда». С одной стороны, законодательство о рынке практически полностью сформировано. Однако наша практика показывает, что часто традиционные решения оказываются наименее эффективными. Много лет велись разговоры о пользе аукционов – однако в начале 2008 года, когда все операции по продаже и аренде государственной и коммунальной земли подпали под обязательные аукционы, первичный земельный рынок оказался полностью блокированным на несколько месяцев.

 

Оказалось, что решение в стиле кавалерийской атаки – «все вдруг» - не может быть реализовано без закона о порядке проведения торгов, лицензионных условий, лицензированных аукционистах, без изъятий из аукционной продажи (об этом столько писали и говорили 6 лет!). Атака захлебнулась, так как лошади нужны все четыре ноги, на одной она – увы! - не побежала.

 

На самом деле вопрос аукционов – больше политический, чем технический. Уже давно известны все условия легального внедрения этой практики – стало быть, дело стало только за доброй политической волей. Именно ее нам не хватает для решения многих задач земельной реформы.

 

Вопрос рынка земель с/х назначения представляется намного более сложным. Мы должны отдавать себе отчет, что в Украине уже сложилась определенная структура права собственности на землю и структура аграрного производства. Открывая рынок, какую цель мы перед собой ставим: сохранить сложившуюся структуру права собственности и/или аграрного производства или же изменить? Очевидно, что земельный рынок, как динамическая система, предполагает изменение структуры права собственности, поэтому в первую очередь необходимо решить вопрос структуры аграрного производства.

 

Как правило, современные правительства внимательно и настороженно регулируют доступ на рынок земель с/х назначения. [16] Для этого используются 3 основных инструмента: квалификационные требования к покупателям; преимущественное право покупки; ограничения на использование земель. [17] Действующее законодательство Украины в этом контексте установило, что право собственности на земли с/х назначения приобретают в первоочередном порядке арендаторы, местные жители с соответствующим образованием или опытом работы (их статус применительно к преимущественному праву достаточно расплывчат) и местные советы. Очередность реализации преимущественного права законом не установлена. Таким образом, закон предполагает, что нынешние арендаторы должны будут выкупить землю у собственников паев, а новые инвесторы смогут выйти на рынок только в случае отказа арендаторов от реализации преимущественного права, уступки преимущественного права или путем покупки самих арендаторов (их корпоративных прав). Доступ на рынок земель с/х назначения закрыт иностранцам, иностранным и совместным предприятиям. При этом площадь земель с/х назначения в собственности одного лица не может превышать 100 га.

 

В то же время существуют законопроекты, которые предполагают существенные изменения: (1) отмену квалификационных требований к покупателям; (2) доступ на рынок иностранных и совместных предприятий; (3) снятие ограничений на площадь угодий в собственности одного лица; (4) закрепление преимущественного права только за арендаторами.

 

Кроме таких либеральных проектов, есть и более жесткие, как, например, проект народного депутата Украины Ивана Зайца, которым предполагается ограничить круг собственников с/х угодий только гражданами. Эта идея родом из США («Инициатива 300»); около 60 лет назад в некоторых штатах началось движение за лишение корпораций права покупать фермерские земли. В основе ее лежит тот факт, что фермерские семьи – это очень важные ячейки социальной ткани американского общества; замена фермеров корпорациями приводит к деградации сельской местности, сельских общин, подрыве социальной основы экономического могущества страны. Поэтому в Северной и Южной Дакоте, Оклахоме, Миннесоте, Висконсине, Айове, Миссури, Канзасе и Небраске (на них приходится 30% с/х земель США) корпорациям запрещено покупать с/х угодья. [18]

     Конечно, закрепление права собственности на землю за гражданами делает структуру права собственности исключительно прозрачной и контролируемой. В то же время в Украине отсутствуют те социальные мотивы для внедрения такой модели, которые стали решающими в США. Такого рода решения, конечно же, предмет очень ответственного выбора наших политиков.

     Кроме тех моделей, которые описывает закон, необходимо принять во внимание те специфические условия, в которых произойдет открытие рынка (низкий уровень жизни собственников земли, тотальная коррупция, наличие крупных «подпольных» собственников, которые ждут снятия моратория для формализации своих прав). Именно эти условия делают поведение рынка труднопрогнозируемым и непредсказуемым.

 

 

 

Одна из главных задач рынка – выявить стоимость товара (в случае земли – цены как средства производства). Поэтому цену на земли с/х назначения сможет сформировать только рынок. Мы лишь приведем прогнозы и расчеты, которые были обнародованы некоторыми организациями:

 

Госкомзем Украины прогнозирует цену на уровне нормативной оценки; [19]

 

Украинский клуб аграрного бизнеса [20] в 2007 году провел исследование и заключил, что средней рыночной ценой с/х угодий, рассчитанной на базе капитализации дохода, в 2007 году могла быть сумма в 12551 грн./га, а уже на начало 2008 маркетингового года – 8864 грн., на ноябрь 2008 – 4038 грн.;

 

Представители крупных сельхозпредприятий называют цены в пределах 300-600 долларов США за гектар (но эту цену они согласились бы платить за те угодья, которые сами несколько лет обрабатывали).

Для сравнения – по результатам продаж 2007 года в Германии средняя цена с/х угодий составляла 9205 Евро за 1 га, при этом минимальная средняя цена зафиксирована в земле Бранденбург (3024 Евро), а максимальная – в земле Северный Рейн – Вестфалия (26750 Евро). Сумма операций купли-продажи превысила 1 млрд. Евро. [21]

 

В заключение мы хотим подчеркнуть следующее: и продление, и снятие моратория будет иметь множество негативных последствий. То, что государство сможет предложить модель моратория или рынка земли, способную минимизировать риски, вызывает сомнения. Тем не менее, мы поддерживаем снятие моратория – этим мы в значительной степени решим проблему коррупции и сделаем рынок более прозрачным. Наконец начнет формироваться рыночная цена земли – и с каждым днем работы рынка эта цена будет расти. Нет сомнений, что снятие моратория и либерализация рынка обнажат и обострят проблемы Украины в земельной сфере. Речь идет о таких вещах как функционирование государственного земельного кадастра, охрана почв и сохранение их плодородия, соблюдение рационального баланса землепользования. [22] Но появление у земли как актива свойства «цена» и формирование класса собственников-инвесторов уже само по себе мощное средство решения этих проблем.

 

 

1. Это полная версия статьи, опубликованной в несколько сокращенном варианте в украинском журнале «Геопрофиль», 2009, № 2 (5).

2. Robert Mahoney, Peter Dale and Robin McLaren. Land markets - Why are they required and how will they develop? - International Federation of Surveyors, Article of the Month, July 2007, стр.4, 2.

3. Там же, стр.2.

3. Корінець Р. Земельні проблеми та шляхи їх вирішення у передвиборчих програмах політичних партій та блоків. Презентація для круглого столу, організованого Фондом Конрада Аденауера у Києві 28 лютого 2006 року.

4. Янов О., Федорченко М. Правові та інституційні аспекти ринку сільськогосподарських земель в Україні (www.myland.org.ua)

5. Радио-программа «Акценты Президента» от 19.01.2008 (http://www.president.gov.ua/news/8696.html)

6. М. Федорченко. Ринок земель с/г призначення: перспективи і особливості (www.myland.org.ua).

7. В декабре 2008 года в Киевской области была задержана группа лиц при передаче взятки в сумме свыше 40 млн. долларов за решение «земельного вопроса» (сообщение Генеральной Прокуратуры Украины).

8. М. Федорченко. Земельний ринок по-українськи, або клята випадковість (www.myland.org.ua).

9. См.: Шляхи підвищення ефективності управління земельними ресурсами міст України (під ред. М. Федорченка, О. Янова, Ю. Перекупського). – К.: ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні», 2005. – стр.51-57; М. Федорченко, О. Янов. Земельне право України: Посібник для практиків у 2 тт. Т.1: Земельні відносини в населених пунктах. - К.: ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні», 2006. – стр.243-277; М. Федорченко, Ю. Перекупський, М. Нагорний. Проблеми проведення земельних аукціонів // Землевпорядний вісник. – 2008. - № 5.

10. М. Федорченко, О. Янов. Земельне право України: Посібник для практиків у 2 тт. Т.1: Земельні відносини в населених пунктах. - К.: ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні», 2006. – стр.252.

11. М. Федорченко. Політико-правові перспективи формування рину землі в Україні (www.myland.org.ua); Дельс К., Федорченко М., О. Франкевич, П. Штеффенс. Управління державними землями сільськогосподарського призначення. – К.: ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні», 2008. – с.45.

12. Законопроекты доступны на сайте Президента Украины (www.president.gov.ua).

13. Микола Присяжнюк: В період кризи вводити ринок земель не можна (www.myland.org.ua)

14. Больше о кадастрово-регистрационной инфраструктуре рынка земель сельскохозяйственного назначения см.: Янов О., Федорченко М. Правові та інституційні аспекти ринку сільськогосподарських земель в Україні (www.myland.org.ua).

15. Daniel W. Bromley. Formalising property relations in the developing world: The wrong prescription for the wrong malady // Land Use Policy 26 (2008) 20-27.

16. Laure Latruffe and Chantal Le Mouel. Description of agricultural land market functioning in partner countries. Deliverable 9 of the IDEMA project; АртюшинВ.І., КобецьМ.І., ПугачовМ.І. Проблемистановленнятафункціонуванняринкуземельсільськогосподарськогопризначення / Заред. М. Свєнчіцкі. – АДЦ Блакитної Стрічки ПРООН, 2007. – 60 с.;

17. М. Федорченко. Переважне право на ринку земель с/г призначення (www.myland.org.ua).

18. Bruce Johnson. Corporate Restrictions in U.S. Production Agriculture: Economic Implications // Journal of AMSFRA, Fall 1995.

19. www.dkzr.gov.ua

20. www.agribusiness.kiev.ua. Автор благодарит руководителя группы экспертов УКАБ Владимира Лапу за предоставленную информацию.

21. www.destatis.de, www.myland.org.ua

22. Подробнее см.: Максим Федорченко: «Прекратить агонию земельной реформы можно только волевым актом – снятием моратория» // Строительная деятельность. – 2008.05.20.